Сегодня мы продолжим разговор о правовых аспектах введения в Узбекистане карантинного режима, введенного в Узбекистане с 1 апреля этого года.
Начнем немного издалека, напомнив то, чем отличаются авторитарные режимы от правовых государств. Одно из отличий состоит в том, что авторитарные режимы имеют тенденцию править посредством президентских указов, которые таким образом имеют приоритет над законами, принимаемыми парламентами. Проекты законов хотя бы сначала обсуждаются в специализированных комитетах и на сессиях парламента. Указы же готовятся в глуши президентского аппарата и отражают личную позицию президента, так что общество в очень сильной степени зависит от настроений и весьма вероятных заблуждений единоличного правителя. В этом отношении особенно преуспевал режим Ислама Каримова – он любил править указами, которые после принятия детализировались в последующих законах.
Однако в данном случае, при введении карантинного режима по всей стране нет не только закона, но даже и президентского указа, в соответствии с которыми этот режим вводится. Нет вообще никакого документа за подписью ответственных лиц, который бы санкционировал такое важное решение, кардинально меняющее жизнь всей страны и был бы доступен для публики.
Каким же образом тогда это решение стало претворяться в жизнь? В интернете можно найти только сообщение Национального информационного агентства Узбекистана, которое буквально в одном абзаце сообщает о введении карантинного режима: «С 1 апреля в Ташкенте, Нукусе и областных центрах вводится режим самоизоляции. Лицам старше 65 лет строго запрещается выходить из дома. Разрешается выйти только в находящиеся рядом аптеки или магазины». Это сообщение было репродуцировано рядом СМИ, а также вебсайтом правовой базы данных «Норма».
Но ни само сообщение агентства, ни сообщения прессы не дают ссылки на первоисточник – конкретный правительственный документ, который был бы подписан уполномоченным лицом. Говорится только, что это решение приняла Специальная республиканская комиссия по подготовке программы мер по предупреждению проникновения и распространения коронавируса. Такая комиссия действительно была создана распоряжением президента NoР-5537 от 29 января 2020 года. В ее состав входят премьер и руководители ряда министерств и ведомств. Хотя ни в самом распоряжении, ни в составе комиссии не указано, кто является ее председателем и, соответственно, несет персональную ответственность за принятые ею решения, понятно, что ею руководит премьер-министр Абдулла Арипов. Однако его подписи нет ни на одном доступном в сети документе, согласно которому вводится принудительный карантинный режим.
У этой комиссии нет своего вебсайта, где была бы собрана вся правовая информация и документация. Есть правда Telegram-канал, который представляет собой бесконечный и не отсортированный поток разного рода информации, включая советы по соблюдению мер против заражения вирусом, ответы на вопросы граждан и журналистов, а также некоторые распоряжения Комиссии, причем эти распоряжения не датированы. Кроме того, создан сайт, на котором также содержится в основном рекомендательно-профилактическая информация, но не собрана коллекция соответствующих правовых и нормативных документов. Нет на этом сайте и самого распоряжения о введении режима «самоизоляции», впрочем не только там, но и на других правительственных вебсайтах, например на президентском, или на сайтах Кабмина и Минздрава. Получается, что распоряжение Комиссии о введении режима «самоизоляции» вроде бы есть, и в то же время его нет.
Интересно также, что в принятом положении о Специальной комиссии по подготовке программы мер по предупреждению проникновения и распространения коронавируса в числе ее полномочий, нет права вводить подобные режимы по всей стране или значительной ее части. В функции комиссии входят преимущественно мониторинг ситуации и координация государственных органов по предотвращению распространения коронавируса. Это и понятно, ведь решение о введении карантина в национальном масштабе должно было быть принято на самом высоком правительственном уровне, или указом президента, или постановлением Кабинета министров, или же специально принятым законом.
В указанном выше сообщении о введении режима «самоизоляции» есть неясность: запрет вводится только для лиц старше 65 лет или всех остальных? К кому относится фраза: «разрешается выйти только в находящиеся рядом аптеки или магазины», к лицам старше 65 лет или ко всем? Можно интерпретировать этот пункт как только «старше 65 лет». В таком случае получается, что все те, кто моложе, могут спокойно выходить на улицу по любой надобности. Однако по сообщениям, де-факто режим передвижения ограничен в Ташкенте и других областных центрах, независимо от возраста, но за исключениям тех категорий работников, которые имеют соответствующее разрешение. И соблюдение этого режима ограничения в передвижении обеспечивается патрулями Национальной гвардии, которые задерживает каждого, не только лиц старше 65 лет, кто нарушает этот режим.
Другая неясность, связанная с правовым аспектом введенного режима, связана с термином «самоизоляция». В узбекском законодательстве нет вообще такого понятия, ему не дано определение и правовая оценка. Это вообще какая-то лингвистическая импровизация властей, которую можно интерпретировать как попытку уйти от правовой ответственности. В принципе, слово «самоизоляция» в данном контексте идентично слову «карантин», которое, напротив, используется в законодательстве. Так зачем огород городить, зачем нужен новый термин? Что он добавляет нового к существующим правовым терминам?
Смущает слово «само», которое подразумевает, что граждане сами, по своей инициативе изолируют себя в своих квартирах. Тогда почему Нацгвардия задерживает людей? Вывод один: мы имеем дело с принудительным режимом ограничения в передвижении по городу и между городами, а слово «самоизоляция» только вводит в заблуждение. Но такое ограничение в передвижении означает также, что мы имеем дело с «чрезвычайной ситуацией», понятие которого уже содержится в законодательстве.
Если взглянуть на правовую базу Республики Узбекистан, то текущему положению вещей больше соответствовал бы закон о чрезвычайном положении. Но такой закон в Узбекистане пока не принят, хотя его проект был опубликован в 2016 году для всенародного обсуждения. Непонятно правда, почему он не был в итоге принят.
Но есть другой закон, который был принят в 1999 году за No 824-I «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Там дается определение того, что с правовой точки зрения означает «чрезвычайная ситуация». Это «обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, катастрофы, опасного природного явления, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, причинение вреда здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей». На мой взгляд, он вполне подходит к данной ситуации, поскольку под угрозой распространения COVID-19 возникла угроза «человеческих жертв, причинения вреда здоровью людей, значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей».
Почему же тогда ни в одном из текущих официальных сообщений и документов нет упоминания на этот закон, а власти идут на сомнительные импровизации? Может потому, что в этом законе есть статья 15, под названием «Права граждан в области защиты от чрезвычайных ситуаций»? Согласно этой статье граждане имеют право «на защиту жизни, здоровья и личного имущества в случае возникновения чрезвычайной ситуации; на получение компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью при выполнении обязанностей в ходе ликвидации чрезвычайных ситуаций».
Однако на своем телеграмм-канале Специальная комиссия поспешила уведомить, что в стране не планируется вводить в действие закон о чрезвычайной ситуации. Почему нет? Ведь меры-то принимаются чрезвычайного характера.
Есть и другой закон, NoЗРУ-393, принятый 26 августа 2015 года, «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». Там как раз-таки говорится об ограничительных мероприятиях, обозначаемых словом «карантин». Это «административные, медико-санитарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных и паразитарных заболеваний, предусматривающие особый режим хозяйственной и другой деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов и (или) товаров». А под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается «состояние здоровья населения, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности». Обратите внимание на слово «благоприятные условия его жизнедеятельности» – это еще одно ключевое слово, применимое к текущей ситуации.
Обеспечивает ли правительство эти благоприятные условия и право на защиту жизни, здоровья и личного имущества, что предусмотрено вышеуказанными двумя законами, а также Конституцией, которая гарантирует гражданами право на жизнь (о чем мы писали в предыдущем материале)?
3 апреля президент подписал указ о мерах поддержки населения и бизнеса в связи с пандемией коронавируса. Для малого и среднего бизнеса предусмотрены в основном отсрочки в выплате различного рода налогов и кредитов. Сумма отсрочек составляет в переводе на твердую валюту примерно 2 миллиарда долларов. Правительство не теряет эту сумму, но соглашается получить их позже. В чистом виде косвенные субсидии правительства, в основном в виде снижения налогов, пошлин и акцизов составят 220 миллионов долларов. Эти меры облегчат положение бизнеса, но вряд ли избавят его от основных потерь.
Что касается населения, то тут в основном предусмотрены меры в адрес семей с детьми – им просто продлевают выплату пособий. Размер этих пособий и так довольно мизерен, составляя в среднем, в переводе на твердую валюту, 20 долларов в месяц (а для семей с детьми до 2-х лет – 41 доллар). Также допускается отсрочка с выплатой налога на индивидуальные доходы, что чуть-чуть облегчает участь занятых индивидуальным трудом. Словом, по части поддержки населения прямые и косвенные расходы государства еще меньше, чем для малого и среднего бизнеса.
Однако никакой компенсации для занятой категории населения, которая принудительно отправлена в режим «самоизоляции», не предусмотрено. Сколько таких? В стране по официальными данным занято трудовой деятельностью 13.4 миллиона человек, включая 5.6 млн в формальном и 7.8 млн в неформальном секторе. А у этих 13.4 миллионов есть еще их семьи. Часть этих занятых, численно очень небольшая, была 25 марта приказом Министра занятости, No 9-2020, отправлена в удаленный режим работы, то есть им разрешено работать из дома. Это те, чья работа может вестись онлайн. Сюда входят часть офисных работников, учителя старших классов и преподаватели вузов, которым было поручено подготовить свои лекции в цифровом формате или проводить их в интернете. Избегут принудительного карантина и жители малых городов и сел, на которых режим «самоизоляции» не распространяется.
Наконец, некоторые категории, так называемые ключевые работники, такие как продавцы магазинов, медперсонал, полиция, коммунальная служба, и некоторые другие, освобождены от режима «самоизоляции». Но поступают сообщения о том, что работники и других производств, например, связанных со строительством, тоже получили разрешение не соблюдать режим «самоизоляции». Есть подозрение, что такие исключения делаются для крупного бизнеса, владельцами которых являются члены правящей элиты и другие влиятельные лица, так называемые олигархи.
Таким образом, по крайней мере несколько миллионов работающих граждан, отправленных на карантин, могут в скором времени остаться без средств существования, если период режима «самоизоляции» сохранится достаточно долгое время – вряд ли раньше, чем конец мая. Их могут спасти только субсидии со стороны правительства, как это уже делают многие страны, особенно в Европе.
Хватит ли у правительства ресурсов для такой помощи? Доходная часть госбюджета Узбекистана составляет 10.26 миллиарда долларов. Чтобы выдавить из него какую-то значимую сумму, правительству следует провести саморевизию и отказаться от многих статей расходов, критически не очень важных в настоящий момент. Пока этого похоже не сделано.
Также надежда на золотовалютный запас страны, составляющий 27 миллиарда долларов. Если из него будет потрачено 1-2 миллиарда, необходимых для выплат компенсаций работающему населению крупных городов, то это не будет смертельной потерей для экономки страны. Тем более, что вся эта сумма сразу вернется в экономику в виде потребительского спроса и оживит торговлю. Так в свое время поступил Франклин Делано Рузвельт, чтобы вывести Америку из состояния депрессии в 30-е годы прошлого века – его правительство просто раздало деньги населению в виде разного рода субсидий, чтобы те стали тратить деньги на рынке и стимулировать экономику.
К сожалению, узбекское правительство перспектива таких расходов не устраивает. Там мыслят по принципу «как бы не потратить лишнего». А потому пытаются всяческими ухищрениями затушевать свою ответственность за благополучие граждан, ответственность, которая диктуется принципами социальной справедливости и законами страны. А чтобы затушевать свои правовые обязательства перед гражданами, избегают обнародования документов, санкционирующих введение карантинных ограничительных мер. Тогда получается, что де-юре режима принудительной «самоизоляции» нет, но де-факто он действует.
Эта парадоксальная ситуация очень напоминает практику принудительного труда в хлопковом секторе страны: законами страны такая практика находится под запретом, но на практике она носит массовый, систематический характер. Это положение вещей в очередной раз говорит нам о том, как далеко Узбекистан еще находится от верховенства закона.
Алишер Ильхамов, научный сотрудник Школы восточных и африканских исследований (SOAS) в Лондоне.
***
ОзодАналитик – новая рубрика на сайте Радио Озодлик. В ней публикуются аналитические статьи специалистов различных областей, экспертов, публицистов, журналистов и блогеров, написанные для читателей «Озодлика».
Мнения авторов не отражают мнение или позицию редакции «Озодлика». Все утверждения в опубликованных статьях принадлежат авторам.
